[4]导致上述问题的形式原因在于紧急状态的法规范缺位，根本原因则在于我们对何为紧急状态的认识不明。

（一）内生因素：地方司法治理的自发性 地方司法机关释法倾向的产生，其实与两高制定司法解释的动因并无本质差异。总之，一元化的司法解释资源供给机制内含的主动与被动两种供给方式，无法实现地方司法机关对释法的充分性要求，而地方释法文件也正是在这种背景下大量出现的。

前文已述，并非否定地方释法文件的法律效力（这与禁止援引有着相同的意涵），就能保障法制统一价值的实现。未来可能需要调整审级制度，增设第三审级之法律审，并逐渐完善立法、提高司法人员业务能力，将司法解释资源的供给纳入司法权运行的轨道，对司法解释体制予以彻底改革，进而在实质意义上实现司法解释场域央地关系的平衡。沿此思考路径，笔者尝试提出有限授权模式的调控方案，以期纾解司法解释资源供需的央地矛盾。如此具有释法性质且动辄出入人罪的地方释法，已经对法制统一造成了人为的、任性的撕裂，其本身也陷入了合法性缺失的困境。质言之，只要出台法律解释还是中央机关统一法制最重要的机制、发布司法解释仍为最高司法机关统一办案尺度最主要的手段，地方释法的自发性就不会消失。

更为严重的是，地方释法文件滋生于法治环境晦暗不明之处，对依法治国的全面推进、国家治理体系的现代化建设造成极为负面的作用，必须予以调控。时至今日，以此类形式违规的情形已较少出现，许多地方司法解释性质文件逐渐以会议纪要的形式发布，[15]前文所举《江苏纪要》即为适例。换句话说，正确的逻辑应当是将实际影响权利义务当作是行政行为的构成要件（之一），通过其他标准去判断是否属于实际影响权利义务，从而界定行政行为，而不是将实际影响权利义务视作一个行为的作出结果（效果），即以实际影响权利义务的行为本身（循环论证）来界定行政行为。

换言之，持成熟性立场的人看来，可诉行政行为的范围应比学理上的行政行为范围更广，且这种广是垂直方向上的提前性。[28] 目的指向性标准确认的相对人可区分形式相对人与实质相对人。[27]当然，这与行政法学上所谓的广义法律保留原则思路——依法的侵害行为合法，未依法的侵害行为违法——也是一致的。当然，判决并没有作这样的解释，其真实意思并不明朗。

另一方面，如果严格站在形式主义终局性立场看待受案范围，那么只有在丙阶段不存在的情况下，乙阶段才会纳入受案范围，此时并不会产生疑难问题。例如，根据我国《城乡规划法》的规定，我国的城市规划至少有城市总体规划纲要、城市总体规划、城市建设规划、城市分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划等六种，内容从简要到详细，时间由远到近，越来越接近各种后续征收、出让、许可等行政行为的实施。

因此，尽管批准或不批准决定形式上的相对人是基金管理公司甲，但实质该行政行为的目的指向是要直接确认或消灭甲、乙、丙三者的私法关系，若变更股权申请得不到批准，则直接侵害了甲、乙、丙三者的合法权益。因此，从学理上说，相对人受到的行政行为影响是一种法律影响或法律侵犯（不是事实影响或事实侵犯），这与所谓法律效果（不是事实效果）理论是一致的。[34]行政法学的侵害保留原则也是如此，所谓行政行为侵害公民自由与财产中的公民指的也就是相对人而已。另一方面，从国家权力配置原理角度来说，成熟性立场是功能主义立场，而终局性立场是形式主义分权立场。

第一步，目的指向性标准。法院判决认为被诉决定发文对象是深圳市房产管理公司，但是……对被上诉人及原审第三人的权利义务产生实际影响，是正确的。[49]前者对司法权何时介入行政权采取功能适当原则，具体问题具体分析。[45]所谓立法政策论，参见鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照系》，载《法商研究》2012年第4期。

投诉举报类案件涉及两类行为，其中投诉举报答复行为已经分析过，因为投诉举报人本身就是投诉举报答复行为的相对人，所以针对答复行为起诉时，投诉举报人的原告资格只取决于投诉举报答复行为是否是行政行为，受案范围的满足即意味着原告资格的满足。[9]参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019年版，第198页。

[28]（具体）行政行为与广义法律的关系，参见黄宇骁：《立法与行政的权限分配》，载《法学家》2020年第1期。张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。

[46]我国的行政行为构成要件理论最终更多依据的是德日学说而不是法国学说。[6]然而，产生混乱的原因并非受案范围与原告资格的定义，而是就如何判断什么事与什么人的标准或方法引发了两者的混淆。[20]在这一情况下，复议机关、法院首先应当做的是判断《行政处理告知记录》是不是行政行为，是否属于受案范围：如果是，那么它的相对人杨某一定满足原告资格（合法权益受侵犯）。[21] 最后，为什么针对投诉举报答复行为司法实务会产生相当程度的混淆？这与过去实际影响权利义务→行政行为判断受案范围的逻辑有莫大关联。解亘：《法政策学——有关制度设计的学问》，载《环球法律评论》2005年第2期。并且，假设采用了分节争议处理模式，那么哪些部分许可或前置审批中利害关系人可以进行起诉，哪些必须统一到许可决定作出后才能进行起诉，也要进行明确的分节化，使得学理上的这种牵连性阶段体系能够落实到客观法的制度设计上。

郭庆珠：《行政规划的司法审查研究——与王青斌博士商榷》，载《东方法学》2012年第2期。因此，当基于目的指向性标准确定了一个行为的意思表示对象即相对人后，还需要判断该相对人到底是行政行为的相对人还是其他行为的相对人，只有行政行为相对人才可能受到权利义务的实际影响。

[55]参见前注[28]，黄宇骁文。一旦因A许可争议使得规划甲进入行政诉讼，那么此时对规划甲的司法审查必然会影响B许可、C许可乃至其他与A许可不同的各种行政行为，可谓牵一发而动全身。

[9]换言之，不实际影响权利义务的行为当然不是行政行为，只要一个行为是行政行为就必然产生实际影响权利义务的效果。[52]参见徐键：《论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性——基于典型案例的研究》，载《行政法学研究》2017年第3期。

该案审理法院在判决指出：此种以告知……未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯。如果终局行为作出后，规范预定的行为法律效果及行为结果引起的事实效果当然已经发生，但特别是各种准备、论证、研究、层报的程序行为，无论如何也无法以规范形式标准认定其发生了设定、变更、消灭或确定权利义务的法律效果，《适用解释》第1条第2款第6项规定其不可诉没有任何问题。就原告资格来说，相对人受到行政行为法律效果侵害，遵从行为不法的逻辑，受案范围满足即意味着原告资格的满足。[44]从这一个逻辑上看，似乎可以认为，如果举报人基于公益举报而得到的行政机关答复行为就不是行政行为，不属于受案范围。

比方说，某一通知的内容是告知张三涉及其权益的某事处理结果，此时从内容上看似乎是为张三确认了某种权利义务，但问题是，如果该通知不是行政行为，那么根本就不产生实际影响张三权利义务的法律效果（如交通事故责任认定），如果该通知是行政行为，则当然产生实际影响张三权利义务的效果（如某些行政处理告知）。[11]参见杨小君：《行政诉讼原告资格：影响与利害关系》，载《法治论丛》2006年第4期。

结论二：2014年我国《行政诉讼法》2条所称侵犯，指代的应当是包括法律侵犯与事实侵犯在内的一切侵犯，该法第25条第1款中的利害关系应当与受案范围条款完全分离并与第2条连结，被解释为因行政行为的法律侵犯（形式相对人与实质相对人）与事实侵犯（其他利害关系人）造成权益损害结果的人可以提起诉讼。[47]譬如，《北京市烟花爆竹安全管理规定》14条第1款直接针对所有五环以内的居民下达了禁止燃放烟花爆竹的命令，在该立场看来就是前阶段就确定权利义务的典型——立法直接对五环以内居民施加了明确的禁止义务，后续根本不存在其他行为进行再次具体化（后续处罚行为是新的确定权利义务行为），形式上是地方性法规，实质上却是行政命令。

至于，如何判断一个行为属于实际影响权利义务的行为呢？此点要从经典行政行为构成要件理论中找寻。[23]参见前注[9]，叶必丰书，第199页。

这一诉求与上述案例一致，罗某作为举报人是举报答复函的相对人，需要做的是审查举报答复函是否是行政行为（受案范围），如果是，那么罗某自然也满足原告资格。进一步而言，可以对比一下这两种立场的异同。然而，虽然针对第一项诉求（撤销举报投诉答复行为）法院仅判断受案范围，而不重复判断利害关系的做法是正确的，但该案审理法院在认定答复属于行政行为的理由时，似乎依然运用了所谓公益与私益的区别结构，与原告资格相混淆。[19]同前注[16]，应松年主编书，第191页。

如果这种处理行为是不作为性的，例如周边居民甲举报了乙工厂，行政主体没有对乙工厂作出任何处理行为，但这种不作为还是针对乙的不作为（应当处理乙的权利义务但没有处理）。一方面，与规划行为相比，规则制定行为阶段行政法上的水平利害关系更加高度抽象，与行政行为有利害关系都处于想象中，因此这一阶段应当定位在牵连性阶段体系的上游。

例如，典型的如某种通知是否属于行政诉讼受案范围，最高人民法院行政庭针对某行政诉讼案件认为，一个通知是否是行政行为要看这个通知是否具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容。该条款虽然将行政行为相对人从利害关系人中区分出来单独对待（天然承认原告资格），但依然没有对什么是其他利害关系予以展开。

作者简介：黄宇骁，法学博士，上海交通大学凯原法学院助理教授。这一立场也是德日学说影响近代中国以来的经典立场。

(责任编辑：何洁)